【资讯】努力提高农业综合生产能力亚龙木

发布时间：2020-11-04 05:05:51 阅读：次来源：扭扭车厂家

努力提高农业综合生产能力

荆楚网

全国讯:“十二五”时期，我国农业和农村经济发展处于一个全新的战略机遇期，转变农业发展方式、提高农业综合生产能力则是我国农业和农村经济发展的重中之重，也是财政支持政策的着力点和作用点。三农研究会适时主办这次论坛，对于目前“三农”发展极具指导意义。根据会议安排，我就如何转变财政支持方式、提高农业综合生产能力谈几点意见，供会议参考。

一、财政支持农业综合生产能力建设责无旁贷

（一）农业综合生产能力及其影响因素

农业综合生产能力是新时期我国农业的多功能性决定的产出能力，我认为主要包括农产品供给能力、就业和社会保障能力、生态保护能力、文化传承能力等内容。其中，农产品供给能力是指农业提供粮食和工业原料的能力；就业和社会保障能力是指农业吸纳劳动力，缓解就业压力，提供生存保障的能力；生态保护能力是指农业维持生态平衡，保护环境的能力；文化传承能力是指农业保存文化多样性遗产的能力。

农业综合生产能力是衡量农业生产总体水平和农业对社会贡献大小的主要标志。长期以来，人们只注重农业的经济功能，而对农业所承担的社会、生态、文化等非经济功能认识不足。“十二五”时期，农业的多功能性决定了农业生产的内涵正发生重大变化——农业不仅是一般的产业经济部门，而且是国民经济的基础结构部门。因此，农业综合生产能力建设，直接关系到整个社会的和谐、稳定与发展。

影响农业综合生产能力的主要因素有：耕地数量与质量、农业基础设施条件、农业科技创新与推广水平、农业产业化程度、劳动力素质技能高低等。

（二）我国农业综合生产能力现状

改革开放以来，我国农业的平均增长率达到5%以上，农业综合生产能力有了明显提高。但是，与经济社会发展要求相比，农业综合生产能力仍有较大差距。

从产出能力看，由于农业基础仍然十分薄弱，现阶段我国农业综合生产能力还有很大提高空间

一是粮食综合供给能力不强。虽然近几年粮食总产量回升，2009年全国粮食总产量达到5.3亿吨，2010年达到5.46亿吨，实现了粮食7连增，但仅能满足年平均粮食消费需求，加上全球粮食趋紧等因素，未来我国粮食供需将长期处于紧平衡状态。

二是就业和社会保障能力不足。随着耕地数量的减少，人地矛盾进一步加剧。按照目前的生产力条件，我国18.26亿亩（2010年国家统计局数据）农业耕地仅能容纳1亿劳动力就业，而现在我国农村有1.5亿富余劳动力。

三是生态保护能力不足。由于自然和人为因素，我国农业生态环境曾经遭到破坏，虽然退耕还林（还草）工程、天保工程等重大工程实施，农业生态得到了改善，但耕地水土流失，农田、草原沙化，每年都有大面积农田受灾成灾，抗御自然灾害能力不强。

从能力要素看，农业综合生产能力面临耕地资源、基础设施、农业科技、加工转化和劳动力素质等约束：

一是耕地资源约束。耕地面积缩减，耕地质量有所下降。目前我国人均耕地面积为1.38亩，仅相当于世界平均水平的40%。同时，耕地资源消耗较大，1996年到2003年7年间，耕地总面积就减少了1亿亩。耕地质量下降，目前低产农田面积占到农田总面积的40%左右，污染面积约占耕地总面积的六分之一，农药残留量高达50%－60%。

二是基础设施约束。水利基础设施薄弱，农业生产条件较差。由于历年欠账较多，我国主灌区骨干建筑物的完好率不足40%，配套率不足70%。农业灌溉用水的利用系数平均只有0.45左右，约为世界先进水平的一半。

三是农业科技约束。科技支撑能力不强，农业科技成果贡献率和转化率不高。我国农业科技对生产的贡献率约为45%，比发达国家低20到30个百分点。农业科技推广能力较弱，科技成果转化率仅在30%左右。

四是加工转化约束。农业产业化程度较低，农业现代化水平不高。目前我国农产品的加工程度仅为30%，而发达国家一般都在90%以上。

五是劳动力素质约束。农民素质技能水平较差，农业劳动生产率较低。农业劳动力呈现年龄老化、知识退化、技能弱化的趋势。农民组织化程度低，目前加入各类农民专业合作经济组织的农户仅占全国农户总数的2.5%。

（三）提高农业综合生产能力的战略意义

产出能力的不足和能力要素受到约束，决定了农业综合生产能力建设是一项长期的、艰巨的任务。“十二五”是我国全面建设小康社会和推进社会主义新农村建设的关键时期，提高农业综合生产能力具有非常重要的战略意义。

提高农业综合生产能力是建设社会主义新农村的客观需要。社会主义新农村的中心任务是发展农村经济，主攻方向是发展现代农业，只有不断提高农业综合生产能力，才能促进农村生产力的解放和发展，促进农民持续增收。

提高农业综合生产能力是构建社会主义和谐社会的必然选择。发展农村社会事业，维护农村社会稳定，缩小城乡差距，是构建和谐社会的主要内容之一，只有不断提高农业综合生产能力，充分发挥农业的就业与社会保障功能，才能为建设农村和谐社会奠定坚实的物质基础，营造良好的社会环境。

提高农业综合生产能力是应对国际化挑战的必然要求。随着农业市场化、国际化的步伐不断加速，农产品国际竞争将更趋激烈。只有不断提高农业综合生产能力，改变传统农业发展战略，转变农业发展方式，才能提高我国农产品的安全和质量，提升我国农业的国际竞争力。

二、目前财政支持农业综合生产能力建设的主要政策

（一）各级政府主要支持政策

党中央、国务院高度重视“三农”工作，把解决好“三农问题”作为全党工作的重中之重，针对农业发展面临的新形势，实施了一系列财政支持农业综合生产能力建设的重大政策。各级政府部门认真贯彻落实中央精神，努力保护和支持农业发展，有力地促进了我国农业综合生产能力的提高。

按照资金性质和功能，这些政策可分为四大类：

1、基础设施建设类。主要是现行的预算内基本建设投资、国债资金、水利建设基金等用于基本建设部分，重点用于农业农村大中型基础设施建设。如，以节水改造为中心的大型灌区续建配套等等。

2、农业生产发展类。包括农业综合开发资金、小型农田水利建设资金、土地有偿使用费用与农业土地开发部分、新增建设用地有偿使用费、农业科技资金（含科技事业费、科技三项费用、农业科技推广类资金、农业科技成果转化资金、土壤有机质提升及测土配方施肥等）、农业产业化资金、农业服务组织资金、农业补贴资金（含种粮农民粮食直补、生产资料综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴）等等，重点用于小型基础设施建设、农业科技示范、良种推广、农业产业化和农业社会化服务。 3、自然灾害救助类。包括特大防汛抗旱资金、农作物病虫害防治补助费、畜禽防疫及扑杀补助、林木病虫害防治补助费、草原和森林防火隔离带经费、农村救济费等，重点用于农业农村防灾减灾。

3、生态资源保护类。包括农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金、土地治理等，重点用于生态建设、保护和开发利用。

4、农村社会发展类。包括扶贫开发、农村新型农民教育、医疗卫生和文化方面的支出等，重点用于支持农村社会事业发展。如，建立农村医疗救助基金、实施农村劳动力转移培训、农村能源建设、血防工程建设等等。

（二）财政支农政策主要取向

近几年来，财政支持农业综合生产能力建设的一系列重大政策取得了显著效果，对保障粮食安全，调动农民种粮积极性，提高农业综合生产能力，促进农民持续增收、农业和农村经济社会发展起到了积极作用，发生了四大显著变化：

一是财政支农的方针实现根本转变。彻底改变了过去“农业服务工业、农村支持城市”的格局，实质性地进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段，改变了国家与农民之间传统利益分配格局。

二是财政支农力度不断增大。近来支农资金投入绝对数量和增长幅度都非常明显。如湖北省“十一五”期间财政支农投入规模达1200亿元，是“十五”投入的5.4倍，年平均增幅31.08%，高出“十五”12.26个百分点。

三是财政支农方式发生重要变化。中央对农民直接补贴的比重大幅度提高。如中央投入我省直接发放到农户的惠农补贴资金，从2005年的5.21亿元，上升到2010年的59.95亿元，年均递增61.19%。

四是财政支农领域不断拓宽。由以前支持单一的农产品生产拓宽为支持包括农产品供给能力、就业保障能力和生态保护能力等在内的农业综合生产能力，更加注重农业的科学可持续发展。

（三）财政支持政策效应明显

近年来实施的一系列财政支持农业综合生产能力建设的重大政策，取得了显著效果，对保障粮食安全，调动农民生产积极性，提高农业综合生产能力，全面促进农业和农村经济发展起到了重要作用。

一是粮食等主要农产品供给能力获得稳定提高。如湖北省通过有效的财政政策支持，有效化解了国内外农产品市场异常波动的不利影响，促进了农业经济又好又快发展，成为全省经济社会发展中的突出亮点。2010年全省粮食产量达2315.80万吨，较2005年的2177.38万吨，年均增长27.7万吨，是连续增产的第7个年头；油料总产连续14年全国第一；粮、棉、油总产量分别比“十五”末增长6.97%、33.33%和7.18%；生猪出栏和水产品总产量分别比“十五”末增长13.77%和29.6%。农民人均纯收入从2005年的3099元跃升到2010年的5832.27元，年均增长13.48%，高出“十五”期间7.04个百分点。

其次，农业的就业和社会保障能力得到明显提升。各级财政部门通过支持农业基础设施建设、农民工转岗培训、农民技能培训、农业产业化经营等关系农业综合生产能力的重点领域，为拓宽农村就业面，增加农业容纳劳动力的数量提供了前提条件。尤其是扩大内需加快农业农村基础设施投资拉动了农村经济需求，带来了更多的农村就业岗位；农业产业结构调整、农民素质的提高使许多农民已从单一种养者变为生产、供应、营销的复合体，农业的社会保障作用变得更加牢靠；农业产业化的发展以及农业生产组织化程度的提高，给农民带来了更多的致富机会，农民收入稳步增加。

再次，农业的生态保护能力逐步得到提高。通过天然林保护、退耕还林还草、生态公益林建设、风沙源治理、大中小型流域治理等大型工程实施，农业的生态保护功能得到一定程度的强化。同时又顺利实施沃土工程、土地治理、测土配方施肥项目，有效提升了耕地质量。

三、财政支持农业综合生产能力建设的政策选择

（一）优化财政支农政策必须坚持四项基本原则

新时期财政支农政策和支农方式的转变，必须以科学发展观为统领，以提高农业综合生产能力为中心，以完善和创新财政支农机制与提高资金使用效率为基础，以支持农业基础设施建设、农业科技进步、农业产业化经营为重点，使农业生产条件明显改善、农业科技转化率和贡献率明显提高、农业抗御风险的能力明显增强、农产品的市场竞争力明显提升。优化和转变财政支农政策必须坚持如下四项基本原则。

（1）连续稳定

进一步落实和完善现有财政支持农业综合生产能力的政策，特别是认真落实2004年到2011年中央和省连续出台的“一号文件”提出的多项措施，保持政策的连续性与稳定性，建立长效机制，使政策效益持续发挥。

（2）突出重点

整合支农资金、资源，集中力量办大事，使有限的财力发挥出最大效益。新时期财政支持农业综合生产能力的重点，应由生产性投入转向公共性投入，特别是向关系农业、农村发展全局的基础性、战略性、公益性领域倾斜。

（3）创新机制

积极推动财政支农体制机制创新。实现投入主体多元化，积极支持以县为主支农资金整合，形成创新型财政支农体系；实现投入类型多形式，直接支持与间接扶助相结合；实现资金投入方式多样化，加强不同财政支农方式以及财政支农与其他支农方式的有机结合。积极运用市场运作、财政贴息、担保贷款、以奖代补、民办公助、先建后补等方式，逐步将财政资金由分散支持向整合使用转变，由简单补贴向以奖代补转变，由财政直接投资向贴息担保转变，充分发挥财政支农政策的导向功能和放大效应。积极鼓励和引导农民和社会各方面加大对农业和农村投入，努力构建多元化农业投入体系。

（4）因地制宜

坚持因地制宜、分类指导、逐步推进的方针，对粮食主产区和非主产区实行区别对待，对东、中、西部地区采取不同的支持方式，先试点后推广，逐步推进财政支持农业综合生产能力建设各项政策措施的落实。

（二）转变财政支农方式优化财政支农政策主要措施

“十二五”时期，财政支持农业综合生产能力建设面临着新形势、新问题、新任务，必须采取新的对策措施，在明确和强化支农重点领域的前提下，一方面，优化完善现有的财政支农政策，加大实施力度；另一方面，积极开展财政支农体制机制创新，努力转变支农方式，积极推进支农政策的规范化、科学化与法制化。

1、突出重点，把握新时期财政支持农业综合生产能力建设的优先领域与环节

──大力支持耕地资源保护。一是继续坚持实施严格的耕地保护制度，尽快完善耕地占用制度，通过提高税率和土地征用补偿标准等办法来增加耕地非农占用的交易成本。二是培肥地力提高耕地可再生能力，在继续搞好中低产田改造、沃土工程，加大测土配方施肥项目财政补贴力度的同时，尽快制定出台对农民个体培肥土地追加投资的有效激励机制。三是支持土地流转服务管理，推进适度规模经营。根据各地情况调整支出结构，设立专项资金或者采取以奖代补办法，支持土地流转中介服务组织发展，对连片成块流转和规模经营的农用地，采用资金激励措施；支持农村第二、三产业发展，就地就近转化农村劳动力，激发农村土地流转的内在活力；加大对龙头企业、合作组织、种植大户规模经营的扶持力度，推动土地产业化、规模化、集约化经营。

──大力支持以水利为重点的农业基础设施建设。一是加快实施以节水改造为中心的主灌区综合配套设施，增强农业抵御自然灾害的能力，实现变“藏粮于库”为“藏粮于地”的粮食管理方式转变。二是将农田基础设施建设投资重点转移到中小型农田水利设施上来,搞好紧系农民利益和农业发展的“六小工程”。三是坚持“农民群众自愿建、地方政府自愿配”的两个自愿原则，完善小型农田水利“民办公助”建设机制。主要思路是“变政府主导为政府引导、变农民被动建为农民自主建”。将中央政府和地方政府自愿配套安排的资金、小型农田水利建设的内容和项目申报方式以省为单位向社会公告，农民（或合作组织）自愿向当地财政、水利部门申请，受理部门为农民提供项目申请报告的编制和项目实施中技术指导服务。按照“公开、公正、便民”的原则，简化程序、规范操作，逐步扩大农民群众直接受益的范围。四是深化小型农田水利设施产权制度改革，积极引导和建立各种农民合作组织为主的农村小型基础设施和公益事业建设管理新机制。五是调整现有存量资金支出结构，在每年新增农业投入中，明确一定比例资金专项用于农田水利建设。

──大力支持农业科技创新和推广。一是加快建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科技投入体系。二是加强农业技术创新能力建设，由政府承担起农业科研投资主体的责任，对社会效益高、投资大、风险高、周期长的农业科研项目，财政应予以重点支持和扶助。三是深化农业科技推广体制改革，强化公益性职能、放活经营性服务：对关键性农业技术的引进、试验、示范和农作物病虫害、动物疫病及农业灾害的监测、预报、防治和处置以及农产品生产过程中的质量安全检测、监测和强制性检验等，由农技推广机构承担，各级财政保证经费；对一般性技术推广和经营性服务，实行市场化方式运作，逐步建立适应市场经济和农业多元化投入体系的科技推广模式；在县以下继续优化完善“以钱养事”机制，建立公益性和经营性农技服务体系，巩固农技推广一线阵地。

──大力支持农民提高自我发展能力。一是不断加大对农村职业教育的投资,支持各种农民教育形式,以农民实用技术、劳务输出和创业能力培训作为主要内容，从根本上提高农民的文化知识和技能水平。以“培训代金券”等形式，对于农民参加培训所发生的学费给予一定补贴。二是支持农民专业合作经济组织规范化发展，提高农民组织化程度，突出技术、信息、营销等服务和培训的重点。

2、与时俱进，努力转变提高农业综合生产能力的财政支持方式

──进一步完善粮食生产补贴方式。一是调整种粮补贴模式，整合补贴项目，逐步向农业“普惠补贴”过度。二是开展对部分重点生产环节补贴：在不同农业生产区域选择少数对增效、增收作用明显的环节进行补贴。如，在人均耕地面积较大、机耕机收服务普遍的东北和华北地区，对机耕机收服务环节给予补贴；在严重缺水的西北地区，对推广旱作农业的节水灌溉技术给予一定的补贴；在外向型农业发达的沿海地区，对农业标准化服务和检验检疫服务给予补贴；在中部粮食主产区，直接对农民使用良种、良法进行补贴。具体的补贴环节由地方政府选定，补贴资金由财政按因素法转移支付到地方。

──进一步支持农产品安全生产体系建设。大力支持粮食作物良种繁育体系建设，增加粮食新技术、新品种的转化推广投入，采取激励措施支持粮食生产向规模化、集约化、标准化生产方向发展；继续支持实施农业标准化示范项目，扶持龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养大户率先实行标准化生产，建设一批标准化示范区和示范基地；加强对农业生态环境的监测和农业生产投入品的管理，健全农产品市场准入机制，继续支持治理“餐桌污染”，建设“食品放心工程”。

──进一步完善自然灾害救助体系。一是支持农业防灾减灾体系建设。进一步加大财政投入，支持农产品检测检疫体系、重大动植物疫病防控监测预警和救助体系、动植物病虫害防治网络体系等灾情防控机制建设，加快动物免疫标识及可追溯体系建设。认真落实防汛抗旱、农作物和森林病虫害防治、动物疫情防治等专项资金，提高农业生产安全保障能力。支持农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设，支持气象服务“三农”工作，促进现代农业的健康持续发展。二是积极试点农业保险与灾害救助相结合的自然灾害补助，鼓励农民自愿参保。中央和地方财政逐步提高向保险公司开展的农业政策性保险业务保费，粮食主产区可率先设立政策性农业保险公司，积极加大对粮食生产的保险投入力度。

──进一步完善农业产业化政策。一是采取财政贴息等方式，支持粮食主产区农产品加工企业进行技术引进和技术改造。二是完善农产品加工业增值税政策，加快农产品加工业增值税转型的步伐，对农产品加工业实行消费型增值税，允许抵扣固定资产进项税额的办法，增加其可抵扣进项税额。三是调整专项资金设置方式，按照优势产业设置财政专项资金，促进优势资源向优势资本转化，做大做强优势产业。

──进一步完善农业社会化服务体系。建立健全一套产前良种支持、产中技术指导、产后产品销售的农产品流通市场机制和综合配套体系，形成一个科学的、良性的农业生产链条体系和一种农业稳定增长的长效机制，降低农业生产的市场风险。

3、开拓进取，创新财政支持农业综合生产能力建设的机制与方法

──努力创新农业筹资途径。一是各级财政一定要认真贯彻落实《农业法》，严格执行中央农业投入“总量持续增加、比例逐步提高”和“三个高于”等政策要求，切实增加预算内支农资金总量；二是进一步深化“五小”水利、“四荒”拍卖、土地流转等方面的改革，全面盘活农村存量资产，培育农村新的经济主体；三是把贴息的范围扩展到农业科技服务部门的网络设施建设、农田水利设施建设等，增加贴息额度，建立相应的财政支农资金引导机制，吸引信贷资金对农业的投入；四是在农业科技示范园建设、特色基地建设等方面实行以奖代补等激励办法。

──努力创新农业投入方式。对于公益性较强的领域如农村公共基础设施建设、公益性的科技推广体系建设等，适宜采取财政无偿投入的方式。但是，对介于公益性和竞争性之间或竞争性相对较强，但政府应该鼓励的领域，如农民培训、良种推广和农产品营销体系建设等，逐步转向更多地采用贴息、税费减免或投资补贴等形式。

──努力创新资金整合办法。一是将农业项目统一规划，优化预算，统筹安排。二是加强部门联合和统筹协调工作，根据财政支农项目大类的不同，成立由某个部门牵头、相关部委参加的财政支农部际联席会议制度，建立对重大项目的通报和信息共享体系。

──努力创新资金管理制度。一是合理界定中央和地方政府财政在农业和农村发展中的事权范围和财政支出责任，按照建立公共财政体制的基本要求，进一步明确各级政府的财政支出责任。二是改革完善财政支农资金管理、投资与项目管理制度，建立和完善财政支农资金管理的各项法规和制度，建立起权责明确的支农资金运行机制，完善支农项目管理机制。三是强化支农资金的检查和监督。全面推行财政支农资金项目公示公告制、项目管理制、重大项目报账制和会计委派制、项目责任追究制，取保项目资金安全高效。

综合生产能力|政策