那些内容奇葩的红头文件

最近，有两条关于“红头文件”的新闻引发热议。

一条是，据新华社披露，群教活动开展以来，全国已压缩各种文件190.8万个。按每个文件1张A4纸估算，厚度相当于50层摩天大楼。

一条发生在江西赣州。不久前，章贡区沙河镇纪委发布有文号的红头文件称，该镇近期不少干部反映机关食堂饭菜放肉少，“如8月8日中午的杏鲍菇炒肉几乎没有吃到肉”，决定对食堂管理人员李海峰及厨师等通报批评并罚款。

红头文件泛滥，多年来屡被诟病，也成为历次治理的重点。但近年来，不说一些与法律法规相冲突的，光是内容“奇葩”，一眼就能看出问题的红头文件亦不少见。其中反映的行政治理中的种种问题，亦引人思考。

30分钟内仅限被咬1个包

“公厕里苍蝇不多于3只”，2011年南昌刚发布上述红头文件，次年北京就规定“公厕里苍蝇不超过2只”，激起热议。

红头文件不是法律用语，而是民间对带有鲜红抬头和印章的党政机关公文的俗称。像这类内容奇葩的红头文件，消解了公众对红头文件权威、庄重的印象。

廉政瞭望记者梳理了30个类似红头文件，并参考新华网等报道发现，制发这类问题文件的多为市级以下党政机关，可分为出格要求类、创收牟利类、低级失误类、内容掐架类。

“出格要求文”主要有限制文、要求文、请求文等。其中，在法律法规之上再加限制的红头文件占较大比重，它们通常发出于改善市容市貌、迎检等重点工作推进时。

2013年6月，武汉打响“除四害”战役,其中规定，2000米街道上的鼠迹不能超过5处；找人在工地光着小腿静坐30分钟，仅限被蚊子咬1个包。但该规定刚发出，就陷入“执行难”的口水中，此后鲜见关于实施效果的报道。

前些年，为打击摩托车载客，湖北黄冈黄州区发出文件，规定城区摩托车载人时，须携带“全家福”照片，乘客只能是驾驶员的家属及子女，否则就遭罚。

上述“限令”给公民添了麻烦，有的还会伤害其合法权利。如2005年，河北东光县文教局曾下发文件，要求该县最好的实验小学招生仅限于“县城内机关事业单位干部子女”，报名时还必须出示父母的编制件原件，不合条件的一律拒收。

别看子女一度能读“名校”，公务系统也是“限制令”的管束对象。2006年，湖北汉川市政府办就发出红头文件，要求全市公务招待时，只能用小糊涂仙（神）系列酒。

“准自己人”也被盯上

在30份内容奇葩的文件中，比上述出格文更进一步，出于完成任务、创收牟利等目的，直接在文件中涉及到金钱、奖惩的文件，占了近半壁江山。

公职人员首当其冲。除了“发文按级别劝捐”外，今年10月曝光的某中部省份工商局文件还规定对罚没收入进展“承包到人、实地跟进”，任务完成情况将与年终奖惩挂钩。类似的还有2009年3月,湖北公安县发文,规定全县一年计划抽烟23000余条,未完成的单位将被扣经费。

在用红头文件创收上，一些单位还和“准自己人”动起了歪脑筋。

“本科2万元，专科5万元，中师7万元。”这是2006年，河北平乡县出台的一份公招中小学教师的文件。文件提出，拟录取教师要本着自愿原则，按上述标准缴纳师资培训进修费，过期未缴费者视为自动放弃录取资格（后改为无息借款）。该县官员称，借款是因为县里财政困难。此后，邢台市纪委进行了调查。

财大气粗的投资商也成为争抢对象。为吸引投资，河南沁阳曾3年出台5个“红头文件”，其中规定，投资5000万以上的外地客商可享受12项优待。比如客商在本地开车，车辆违法不罚款不扣证（重大交通事故除外）、娱乐场所消费不受查、子女入学自由择校。该做法很快因违法被叫停。

县委文件错把老婆当成妈

有时，机关红头文件的内容还易与上级、同级文件相互打架，造成当事人无所适从，它比上述奇葩文件更隐蔽，却同样带来负面效应。

如2013年8月，河南洛阳公布《公租房管理暂行办法》，规定申请者需“人均月收入低于上年度城镇居民人均可支配月收入1.5倍”。但此前河南省住建厅就曾发文，2013年7月1日起，全省申请公租房将没有收入限制。几个月后，洛阳悄然取消了收入门槛。

让人意外的是，自家出的文件，也会“擦枪走火”，严重的甚至危及生命。

前些年，哈尔滨机场高速收费站和120车因30元收费发生争执，一名重病患者不治身亡。原来，收费站一方用的是省交通厅2000年出的关于该高速收费的文件。而120车携带的，是省物价局、交通厅等2003年出的关于120车免费的文件，前者没将救护车纳入免费范围。

与这些奇葩文件被曝光后，容易陷入“公说公有理，婆说婆有理”的怪圈不同，各方都认为，红头文件中的低级错误，更不应该出现。

2009年，一份名为《陇南市市本级财政预算执行管理办法》的文件被甘肃法制办紧急叫停。其中一个原因是，该文件发布于2009年4月13日，文中却规定：“本办法自2009年1月1日起施行”。文件未“出生”就已开始实施，让不少网友吐槽。

还有更荒唐的。因修高速路放炮造成老屋房盖毁坏，未拿到足够赔偿，重庆武隆村民何小波及弟弟向市人大等反映情况。2008年5月，他收到县委处理报告（“武隆委文[2008]16号”）。文中竟将自己老婆贺自莲说成是自己的妈妈，他和弟弟成了自己老婆所生。何小波说，事实上他的老母亲已于2006年8月去世。从那之后很长一段时间，何家人陷入了被嘲笑的苦闷中。

用法治促管理方式转型

面对奇葩文件曝光带来的不利影响，各地是怎么应对的呢？

廉政瞭望记者发现，以上文件涉嫌违规、违法的，经群众举报、媒体曝光后，均得到较快纠正和弥补。如湖北媒体曝出汉川用红头文件帮“小糊涂仙”酒搞促销后，文件当天即被废止，有关领导被责令检讨，当地还集中清理了两年内的红头文件。

但对绝大多数奇葩文件的决策者是否开启问责程序，至今仍鲜见报道。

对奇葩文件带来的危害，专家感慨颇深。南开大学法学院副教授闫尔宝分析，有的文件在法律规定外，给公民设定了权利和义务，或加前置条件，内容违反上位法，属于权力越界。

“很多地方是黑头（法律）不如红头，红头不如笔头（领导批示）。”四川省社科院一名专家告诉本刊记者，“与政府官微失误、官员说话不当相比，文件更正式，引起质疑的频率本应更低。却屡出低级问题，表明“官本位”和“权大于法”的思想，在不少人身上仍根深蒂固，行政管理方式亦亟待转型。

近来，官方为解决红头文件内容的乱象做出许多努力。李克强多次强调，“法无授权不可为”，被认为指明了在依法治国前提下，权利与权力的合法边界。十八届四中全会提出“禁止地方制发带有立法性质的文件”。今年新修的《行政诉讼法》草案，还确立了对规范性文件附带审查制。

“我们这里重要的规范性文件早经过了备案审查，但去函、通知等其他公文往往除外，而这些都属红头文件范畴。大到决策，小到标点，不出瑕疵难度较大。”西部某县纪委办公室主任陆敏认为，要减少奇葩文件，除了以上措施，还可建立发文责任追究制，实行总量控制，“关后门，堵前门”。

前不久，有人建议成立网上“红头文件数据库”方便监督，陆敏很赞同，但“冒了汗”。他说，那条评论下有几千的点赞数，他感受到了公众对党政机关工作的期待。

毋庸讳言，在行政管理中融入法治观念，减少文件低级失误，已到了十分紧迫的地步。一个典型的例子是，2014年4月，媒体报道湖南双峰发红头文件，“请求”市政法委将涉嫌收购25根象牙的嫌疑人李定胜取保候审，理由之一是“如果不放人，会影响企业发展”……（记者 李天锐）

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